정부와 주민 간의 공공갈등을 해결하는 데는 다양한 방법이 동원된다. 대개 초기에는 정부정책이나 공공사업의 시행으로 피해를 보게 되는 지역주민에 대한 보상 방안을 놓고 합의를 시도한다. 정부가 이해당사자나 반대집단을 설득하지 못한 상태에서 사업이나 공사를 강행할 경우 정부와 반대 측 모두 소송카드를 꺼내 든다. 정부는 법적 권위로 사업을 강행하기 위해 소송을 선호하고, 주민이나 반대집단은 공사를 저지하기 위한 수단으로 소송을 제기하게 된다.

국책사업을 둘러싼 소송은 행정청의 광범위한 재량행위와 매몰비용 등을 이유로 대부분 정부가 승소한다. 하지만 소송은 시간과 비용이 많이 소모될 뿐만 아니라 대결적 특성으로 갈등이 재연될 소지가 많고, 가치관의 대립과 같은 본질적인 문제는 해결하기 어렵다. 소송의 한계를 보완하고자 고안된 것이 협상, 조정, 중재와 같은 대체적 분쟁해결방식(ADR)이다. 그러나 우리나라에서의 ADR은 미국이나 유럽에서 주로 활용하는 조정(mediation)보다는 대통령의 정치적 결단이나 공식적인 권위에 의존하는 중재(arbitration)가 대부분이어서 진정한 의미의 ADR과는 거리가 있다.

ADR이 작동하지 않는 상황에서는 직접민주주의 방식인 주민투표가 활용되기도 한다. 경주 방폐장 건설이 대표적이다. 그러나 방폐장 주민투표는 안면도 사태, 부안 사태 등 지역주민의 격렬한 저항으로 19년 동안 부지확보에 실패한 정부가 궁여지책으로 실시한 비정상적인 카드였다. 정부가 막대한 재정지원을 미끼로 경주, 군산, 포항, 영덕 등 전국의 4개 시·군에서 경쟁적으로 실시함으로써 주민투표의 본질과 기능을 상실하고 말았다. 투표과정에 노골적인 관권개입과 지역감정이 난무했고 부정선거로 얼룩졌다. 결과적으로 경주 방폐장 부지 암반의 구조적 결함으로 설계변경과 보강공사를 하느라 완공시기가 연기되고 공사비도 애초보다 두 배로 늘어나는 등 문제점이 속출하고 있다.

마지막으로 활용되는 방안이 공론화를 통한 심의민주주의(deliberative democracy) 방식이다. 합의회의, 공론조사, 정책토론 등과 같은 참여적 의사결정 기법을 통해 사회적 합의를 도출함으로써 갈등을 근본적으로 해결하자는 것이다. 그러나 심의민주주의는 세 가지 전제조건이 충족되어야 성공할 수 있다. 첫째, 참여의 포괄성과 대표성이 확보되어야 한다. 의사결정 과정에 이해 당사자, 일반시민, 전문가는 물론 사회적 소수와 약자의 참여도 보장돼야 한다. 참여자 선정과정에서 특정집단이 과다 대표되지 않아야 하고, 대표성도 확보돼야 한다. 둘째, 심의과정의 소통성과 절차의 공정성이 보장되어야 한다. 논의에 필요한 충분한 정보가 제공돼야 하고, 균등한 발언 기회와 기본규칙이 제대로 작동되어야 한다. 셋째, 합의안의 성찰성과 지속성이 담보돼야 한다. 이성적 논증 과정을 통한 합의안이 도출되어야 하고, 이해당사자들의 수용과 승인도 필요하다.

최근에 출범한 산업통상자원부 산하의 사용후 핵연료공론화위원회가 바로 심의민주주의 방식에 속한다. 그러나 공론화위원회는 첫 번째 조건부터 충족하지 못해 성공 가능성이 매우 불투명하다. 위원 구성에 정부 및 지역 이해당사자가 과다 대표된 상태이고, 환경단체 위원 2명이 참여를 거부하고 탈퇴함으로써 공론화의 기초부터 흔들리고 있기 때문이다. 환경단체들은 정보공개가 미진한 상태에서 위원이 선정되었고, 위원장도 정부의 입맛에 맞는 인사를 비민주적인 방식으로 낙점한 상태에서 들러리로 참여할 수 없다는 입장이다.

이 같은 사태를 우려해 전문가들은 애초부터 공론화위원회를 정부로부터 중립적인 제3의 기관에서 운영하거나, 최소한 국무총리실 산하에 설치하되 운영의 독립성을 보장하는 방안을 제안했으나 산업부 산하 자문위원회로 구성됨으로써 갈등을 자초한 측면이 강하다. 정부가 행여라도 사용후 핵연료의 중간저장 시설을 확보하기 위해 공론화위원회를 활용할 의도였다면, 환경단체의 참여는 물론 일반국민의 지지도 얻기 어려울 것이다. 시간이 걸리더라도 참여의 대표성과 포괄성을 확보하는 것이 공론화의 첩경이자 제1조건임을 깨달아야 한다.