이헌 시민과 함께하는 변호사들 공동대표
필자는 세종시법이 국민의 의사를 묻지 않고 정략적으로 사실상 수도분할 또는 수도를 해체하는 결과를 초래하는 내용을 입법화한 것으로 헌법에 위반된다는 견해를 피력한 바 있다. 필자는 세종시 지역주민들을 대리하여 세종시에 관한 헌법소송 등에 관여하였던 경험을 토대로 정치적인 입장과는 무관하게 순수한 법조인의 입장에서 세종시 국민투표에 관한 견해를 밝히고자 한다.
세종시 국민투표에 관한 논란은 세종시 문제를 헌법 제72조의 ‘국가안위에 관한 중요정책’으로 보느냐가 쟁점이다. 국민투표 반대론에는 정책이 아닌 법안에 대해 국민투표를 실시하는 것은 국회의 입법권을 침해하는 것이라는 주장도 있다. 일부 언론에서는 헌법학자들 간에는 반대론이 우세하다는 보도도 있었다.
헌법 제72조는 “대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다.”고 정하고 있다. 2004년 10월 헌법재판소가 세종시법의 모법인 신행정수도법에 대해 위헌을 결정한 사건에서 김영일 재판관은, 수도의 위치는 국가 존재의 의미에 영향을 미치는 것이어서 국가안위에 관한 문제이고, 통일과정 및 통일의 전후에 있어 중요한 의미를 가지기 때문에 통일에 관한 문제이며, 국가방위전략에 중요한 고려 요소가 되기 때문에 국방에 관한 문제이므로, 수도이전에 관한 의사결정은 헌법 제72조가 정한 국민투표의 대상이라는 별개의견을 개진한 바 있다. 수도이전이나 수도분할은 결국 동일한 것이어서 세종시를 사실상 수도분할로 본다면, 세종시에 관한 의사결정은 헌법 제72조가 정한 국민투표의 대상으로 ‘국방·통일 기타 국가안위에 관한 정책’에 해당한다고 보아야 할 것이다.
또한 헌법재판소는 2004년 5월 노무현 대통령 탄핵사건에서 “국민투표는 직접민주주의를 실현하기 위한 수단으로서 ‘사안에 대한 결정’, 즉 특정한 국가정책이나 법안을 그 대상으로 한다.”고 판단하였고, 다만 “대통령에 의한 국민투표의 정치적 남용을 방지할 수 있도록 엄격하고 축소적으로 해석되어야 하는 관점에서 국민투표의 대상인 ‘중요정책’에는 대통령에 대한 ‘국민의 신임’이 포함되지 않는다.”는 것이다.
헌법재판소가 국민투표의 대상을 특정한 국가정책은 물론이고 법률도 그 대상이라고 판단한 이상, 법률은 국민투표의 대상이 아니라는 주장은 설득력이 없다. 또 국론통합의 측면에서 대의기관인 국회와 별도로 전체 국민의 의사를 묻는 국민투표의 방법으로 세종시 문제에 관한 국민 간 대립과 갈등을 종식할 만한 충분한 의미가 있다. 이에 세종시법을 국민투표에 부치는 것이 반드시 국회의 입법권을 침해한다고 볼 수는 없다.
최근 국민투표 찬성의견이 더 높게 나타난 여론조사 결과에 의하면, 국민은 세종시에 관한 의사결정을 국회와 같은 대의기관에 위임하지 아니하고 직접 결정하겠다는 의사를 가지고 있고, 이러한 국민의 현실적 의사를 국회가 무시할 수는 없을 것이다. 또한 세종시 국민투표는 현 정부 정책수행의 정당성에 관한 문제이지 정권에 대한 신임을 결부하거나 정치적 입지를 강화하기 위한 문제는 아니라고 보여지므로, 법리적 측면에서 세종시 국민투표의 반대론에 동의할 수 없고, 위헌이라는 반대론이 많다는 주장은 납득하기 어렵다.
그렇지만 우리 헌법의 원리상 의회주의와 대의제에 의해 국민주권의 원리를 구현하는 것이 원칙이고, 국민투표론까지 포함한 세종시 문제는 처음부터 정치권이 자초한 것이니 이를 해결할 주체도 정치권이 되어야 할 것이다.
정부와 여야는 세종시에 대한 정략적이고 소모적인 논쟁이 아니라, 세종시 문제의 본질인 국토균형발전과 행정의 효율성이라는 관점에서 국가백년대계를 위한 해법을 진지하게 논의하기 바란다.
2010-03-15 30면
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